三、由景区到旅游经济特区:武当山管理体制的嬗变
武当山从上世纪80年代初开始,就致力于管理体制的探索,到现在已经历经七次大的变革,每次变革不管在形式上还是内容上都具有高度的前瞻性和引领性,值得我们细细品味和总结。
(一)几度分合:局镇合一管理体制的曲折走向
武当山风景区开发建设始于1980年。1980年7月成立“武当山风景区筹备处”,省委、省政府还专门成立了“武当山风景区建设领导小组”;1982年4月成立“武当山风景管理处”,1984年12月“武当山风景管理处”和“武当山镇”合并为“武当山管理局(镇)”,实行局镇合一管理体制。1986年12月,武当山管理局更名为“武当山风景管理局”,为县级机构,隶属原郧阳地委、行署领导;1987年4月,局、镇分设,武当山风景区管理局仍为正县级机构,由“丹江口市代管”;1993年12月,武当山风景区管理局与武当山镇又一次合并,成立“武当山风景区管理局(镇)”,实行一套班子,两块牌子体制,由丹江口市代管。纵观这上述体制改革历程,有以下现象可供评鉴:
第一,武当山管理体制的变迁是多种力量长期发展和博弈的一个过程,当武当山因旅游而成为一项重要财源时,行政建制便成为有关政府争夺武当山管辖权的通道,这种争夺既是变革的焦点,又是变革的阻力。
第二,创新性的构建了局镇合一的管理体制,较早地关注到了景区发展与当地社区的互动关系,但这种关注仍然停留在行政管辖层面,表现为局镇合一体制的形成、分解与再次重构。
第三,行政建制的约束使武当山在谋求自身发展的过程中始终处于被动服从的尴尬局面,而这正是武当山“守着金山讨饭吃”以及2003年遇真宫失火的内在原因。
(二)有名无实:旅游经济特区新体制引发的成长阵痛
武当山保护与旅游经营均需要恰当的行政建制来支持。1997年7月,武当山风景区管理局(镇)与省级武当山旅游经济开发区合并成为湖北武当山旅游经济特区,实行三块牌子,一套班子,即:湖北省武当山旅游经济特区、湖北省武当山风景管理局、湖北省武当山旅游局,仍为正县级机构,由丹江口市代管。这样,就出现了一个世界级风景名胜区却按乡、镇级政府职能模式和工作方式管理的局面。“管景区的管不了景点,管建设的管不了规划,管山的管不了林,管庙的管不了人”,这曾是武当山管理面对的尴尬和困境。
这次体制改革,表面上扩大了武当山的管理权限,但由于没有理顺与丹江口市之间错综复杂的关系,使得景区发展仍然困难重重,旅游经济特区不但有名无实,条条块块的部门制约以及由此产生的行政摩擦时有发生,“特区不特、封闭不封,上下左右走不通”,造成丹江口市与武当山旅游经济特区之间的芥蒂和隔阂。可以这样说,从80年代初到2003年的20多年中,因体制、交通、管理等因素的制约,武当山旅游经济发展举步维艰,其旅游发展状况与武当山所具有的品牌价值相差甚远,景区最好年份旅游人数仅20余万人,财政收入仅2000余万元,“守着金山讨饭吃”是当时武当山旅游业发展情况的真实写照。