在有个人、团体和政府三种不同层次的制度创新推动者可供选择的条件下,一般而言,政府的制度创新是有较大优越性的。因为某种制度创新,需要付出巨大的费用,或者获取潜在经济利益时遇到私人产权的阻碍,或者私人市场还不曾得到充分发展的情况下,往往个人或团体都难以承担“第一行动集团”的职责,这时由政府来进行制度创新则较为有利。再者通过政府制度创新获得的潜在经济利益,将归全体社会成员共同所有,不归个别成员或集团成员所有。当然,在政府推行制度创新的情况下,社会个别成员的自由意志有可能受到抑制,自由思想受到限制。因为在实行制度创新之前,并不需要取得全体社会成员的一致同意,不同意的成员又没有任意退出政府制度创新安排的权利,如果要退出,就可能付出巨大的个人代价——经济的、政治的个人成本。
L·戴维斯和D·诺斯认为,制度创新的过程乃是制度的失衡与制度的均衡的交替变化过程,即制度的动态变化与发展过程。在制度均衡状态下,对现存制度的改革,不会给从事改革者带来更大的利益,因此,这时不会出现制度创新的动机和力量。但是,如果外界条件发生变化,或市场规模扩大,或生产技术发展,或一定利益集团对自己的收入预期有了改变等等,而出现了获取新的潜在利益的机会时,可能再次出现新的制度创新,然后又达到制度均衡。在制度学派经济学家看来,制度不断完善的过程,就是这样一种周而复始的从制度的非均衡到制度均衡的动态变化与发展过程。而制度创新是就从一个博弈均衡走向另一个博弈均衡的变化,制度变迁或制度演化是制度漂移和制度创新的总和。
二、条块分割:中国社会经济发展的两大障碍
(一)部门利益和地方保护主义
1、部门利益化和利益部门化
部门利益化,即政府部门在行政管理中不仅是一个行政主体,而且还以独立的经济利益主体的身份出现。另外,作为部门利益化的结果,形成利益部门化的格局,也是部门利益的又一表现形式,而且利益部门化和部门利益化是相互联系、相互影响的系统。
政府部门利益化的实质,是政府的公共权力被具有私利的主体所分解,而这个主体恰恰是政府的一部分。本来,社会生活中之所以要有政府,是为了形成公共秩序和提供公共产品,但在我国现实的社会生活中,一些利益化严重的政府部门则开始成为导致社会经济秩序紊乱的因素。
当前行政机构运行的一个明显特征就是部门利益化。部门作为利益主体出现,争取更大的权力,创造更多的供本部门享有的利益。部门自身利益必须与具体的行政执法行为相分离,这是政府对社会实施有效管理的一条基本原理。
部门利益化主要是由于长期以来,我国行政的突出特点是,决策与执行不分、机构设置偏多、职权交叉重叠。在具体行政过程中,凡是能巩固、谋取部门利益的,则积极“作为”,凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的,则消极“作为”甚至“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策,如《反垄断法》、燃油税、内外企业两税并轨、数字电视标准等迟迟难以出台,而一些对国家利益有消极影响的重大决策,如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等迟迟难以取消或调整,行政执法重事前审批、轻事后监督管理的现象普遍存在,这也是矿难及金融案件频发的重要原因。
部门利益化的历史形成既有公务员自身的主观原因,也有现实机制的客观基础。应该在强化对公务员教育的同时,完善我国的政治体制、法律体系、财政制度,加强对行政权力行使的监督力度,努力遏制部门利益化的不良倾向,实现“和谐行政”。
2、地方保护主义
所谓地方保护主义,就是地方政府利用其手中的行政权力,对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇,对地方的企业进行保护,或者是对其违法行为诸如制假、售假行为,或者违反环保规定如污等提供保护伞。还如,对企业间的重组、合并进行行政干预,或者只许自己的企业去兼并别人的企业,而不让别人企业进来兼并自己的企业。